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环保法修订:20年磨一剑 方向对头步子不大

2012年09月17日09:33南方报业网-南方周末[微博]汪韬 我要评论(0)
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[导读]20年磨一剑!然而环保法修订草案甫面世,却面临尴尬。为何一次显然不仓促的修法,却举步维艰?

环保法修订:20年磨一剑 方向对头步子不大

环境保护法修订,“政府监管”一项成了“最大”亮点。 (勾犇/图)

  20年磨一剑!然而环保法修订草案甫面世,却面临尴尬:业界专家反对,地方环保部门不看好,连国家环保部也加入质疑的行列。为何一次显然不仓促的修法,却举步维艰?

  期待了二十年的《环境保护法修正案(草案)》(以下简称草案)破茧而出,迎接它的却是众多的质疑之声。

  “这样修有可能浪费了一次修法机会。”吕忠梅准备以个人名义,再次向人大提出修订建议。

  2012年8月31日,草案公布,社会公众可在9月30日前提交意见。

  吕忠梅从1982年就开始学习和研究环境资源法,曾是湖北省高级人民法院最年轻的副院长,现为湖北经济学院院长。作为两届全国人大代表,她分别于2003和2008年两次联名30名以上人大代表提出修订《中华人民共和国环境保护法》的议案。而十年的全国人大会议上,关于修改环境保护法的建议更是提了多次。两次议案都列入了人大常委会审议范围,每次的回复都是“正在研究中”以及相关部门的“研究成果”。

  2011年初,环保法修订终于启动。但对新鲜出炉的草案,各方质疑大过惊喜。

  “抓了芝麻丢了西瓜”

  我国现行的环保法修订于1989年,带有计划经济色彩,与后期制定的单项法律(如大气污染防治法等)不衔接。二十多年来,要求修订的呼声不断。1995年-2012年,全国人大代表共2474人次以及台湾代表团、海南代表团提出的议案达78件。

  不同于大部分在2008年就列入十一届全国人大立法规划的项目,环境保护法修改在本届人大中期才被列入2011年立法工作计划。

  这仿佛是对多年呼声的回应,在启动修订的会上,吕忠梅获悉本次修订的重点涉及解决与单项法不一致等三大问题,包括环境影响评价、排污收费、限期治理、公众环境权益等八项制度。虽然不是设想中的“大改”,但她认为“中改”也值得期待。

  然而,刚刚公布的草案却由“中改”降为了“小改”,人大常委会已经确定的修法重点中要么完全没有涉及,要么浅尝辄止。更令吕忠梅意外的是,环保部曾对她在全国人大会议上有关修法建议有过详尽的回复。“环保部的建议不如学者激进,但是这次草案中,环保部的许多建议也没有被采纳。”

  此次修订由全国人大环资委组织,环保部受其委托起草部门建议稿。2012年9月10日,一名环保部人士对南方周末记者说:“我们提了一大本,但很多重要建议没有被采纳。”9月13日,环保部组织专家和NGO的研讨会,以期对草案提出建议。

  2011年4月,在环境资源法师资力量较强的武汉大学法学院,人大环资委和环保部的官员和专家们开展了座谈,中国环境资源法学研究会会长蔡守秋第一个发言。68岁的蔡守秋曾参加过1989年环保法修订。在这次座谈会上,他重申了呼吁多年的建议。集多年的研究成果,一个星期之后,武大法学院信心满满地提交了修订建议。

  然而,2012年初,在北京举办的专家研讨会上,蔡守秋发现重要的建议大多被删了,只是增加了单项法中的已有规定,他着急地对全国人大环资委的工作人员说:“你们这是抓了芝麻丢了西瓜!”

  蔡守秋被告知那些建议若被采纳,草案则难以通过。“少改总比不改好。”老先生很无奈。由于分歧较大,业内甚至传出修订可能被搁置的消息。

  如今草案终昭示天下,表示失望的不只是学者。2011年,湖南省人大环资委曾协助当地人大代表提交了建议,但是对于如今的草案,“没有达到预期,必须从根本上改变。”湖南省人大环资委监督处处长刘帅说,“出于职责,我们会继续建议完善环境信息公开等条款。”

  方向对头,步子不大

  “方向对头。”尽管草案难如人意,但上海交通大学教授王曦给出了这样的点评,“即使规定仍有不足,但在政府、企业和公众之间良性互动机制上走出重要一步,应该继续走下去。”

  2007年起,王曦的课题组梳理了历年的环保事件,发现很多事件背后都有地方政府的不作为或乱作为。“太湖污染是沿岸政府多年环保履职不力的积累,诸多的血铅事件则是地方政府招商引资决策失误或管理不力。”

  现行环保法和单项法对企业行为进行了详尽的规定,但对政府的规定寥寥无几。草案的说明中也明确提出“对政府及其有关部门滥用行政权力和不作为的监督缺乏法律规定是现行相关法律的共性问题”。

  通过对国外的环保法研究,王曦发现美国在上世纪六七十年代的环境立法高峰期时,首先颁布的是《国家环境政策法》,“第一刀就是砍向政府。我国环保法要改造成‘管政府’的法,落实政府的环境保护责任。”

  这也是本次修订不多的亮点:强调了政府责任、监督和法律责任。草案将现行环保法中仅有的一条原则性规定扩展为“监督检查”一章,增加规定了“环境保护目标责任制和考核评价制度”,政府还应定期向人大报告环保工作。

  其他专家也肯定了草案中对于政府的规定,这也是修订启动的八项重点之一,但目前的规定依然浅尝辄止。“怎么问责政府?问责范围、程序、后果都没有。有人认为,对这一条,意见不一致,不好写。其实,地方政府不同意加入这一条很正常,但环境保护法维护的是社会公共利益和国家与民族的长远利益,必须从这个角度,进行利益选择与平衡。”吕忠梅直言。

  语焉不详会继续导致现实问题。“武汉、北京等地暴雨水淹的悲剧并非偶然。”武汉市环保局政策法规处处长刘文洁说。他认为地方政府宁可投巨资大建广场、马路,也不愿意花小钱建污水收集管网、垃圾填埋场等环保基础设施。这正是因为,虽然“县级以上人民政府对改善环境质量负责”,但是究竟负责什么,不负责将承担什么后果,由谁来追责都没有明确规定。

  备受期待的“政策环评(对政府出台的政策进行环评)”最终也未能列入草案。2003年颁布的环评法中规定了建设项目(如建设一个工厂)和规划环评(如规划一个工业园区)需要环评,而草案中只加入了规划环评的规定,以与环评法保持一致。

  “建设项目针对的主要是一个点,政策造成的影响更大,不当的政策会导致更大的损害。”蔡守秋说在台湾和深圳都有政策环评的规定,但现在却“害怕对政府管得太多”。

  被遗忘的公众环境权

  对于启动修订时提及的八项重点制度,吕忠梅说有的还看到了一些影子,有的则完全没有见到,后者她首先想到的就是公众环境权益。

  这也正是环境资源法学界老专家们长期的关注点,“政府、企业和公众,三方缺一不可,公众的权利和义务的规定较为笼统。”中国社科院的马骧聪教授是我国最早一批环境资源法学家,参与了我国1979年第一部环境保护法(试行)的起草。在电话那头,78岁的马老师依然可以从总则开始,清晰地列出一条条修订建议:“环境权包括参与权、监督权等,应该列入。”

  “环境权就是享有清洁和适宜的环境的权利,1989年修订环保法时,我的第一稿就写了环境权。”二十多年来,蔡守秋一直推进环境权加入环保法。

  “公众环境权益在环境法上的体现首先是要对公民环境权做出明确宣示,如果规定了环境权,参与环境保护、提起公益诉讼、监督企业污染和破坏环境的行为、监督政府、提出损害赔偿等都更有依据。”吕忠梅解释,“我国宪法中规定了公民享有生命健康权,环境权作为在良好环境中生存的权利,可以成为其组成部分。”

  知情权、表达权、监督权和参与权都是环境权的体现,多位学者认为,如果一开始就让公众参与,知情并表达意愿,就会避免出现诸如2012年7月启东市民对于污水排海管道的抗议事件。可惜环境权,或是更直接的加强公众参与都没有列入草案。

  同样,被业界寄予厚望的其他建议,如解决环评中事后补评、边建边评等症结问题也没有列入草案。

  而对于列入草案的建议,业内认为,有的规定过细,有的却没有操作性,比如同样呼唤多年的生态补偿机制。

  “上游为保护好水源而限制经济发展,下游应给予上游补偿。有时候一个码头之隔,对面就是污染企业,心里不平衡。”刘帅说,“我们十年前就开始反映,只有国家规定了,地方操作才有依据,不然干着急。”

  然而,草案只有短短的一句“健全生态补偿机制”,几乎没有操作性。

  派别之争,部门之争

  “有限修改”的总目标注定了此次修法只能迈出小小的一步,对此,北京大学教授汪劲在2011年发表了《<环保法>修改从“有限”实现“有效”必须解决的十大课题》。

  为什么要“有限修改”,汪劲在文中的分析是:“似乎从修法思路上回避了模式选择问题”。

  近二十年来,针对环保法改不改、怎么改、改什么,学界形成了多种模式和观点。

  据汪劲统计,全国人大包括其常委会制定的法律约有270多部,其中近十分之一和环境、资源、能源、清洁生产、循环经济等相关,环保法基本被架空。所以有的专家建议废止,有的建议改造。

  而对环保法的性质,亦有法典模式、基本法等模式的争论。其中法典模式是指对所有相关法律、法规加以研究审查、修改或补充;基本法则类似于美国的《国家环境政策法》,全面规定国家的环境管理责任和公民的环境权利。

  “编纂环境保护法典是长期任务”,草案说明中如是称,可见法典不是短期修订目标。而在江苏省人大环资处处长张驰看来,在2011年各地环资委参与的研讨会上,即便仍有不少人支持基本法的修订模式,但“根本改不下去”。因为“但凡涉及调整部门利益和地方关系的重大法律条文,修正案是放不进去的,本次修正案的主旨就是适应性修改;而编纂环境法典旨在整合资源环境保护的各项制度,也涉及现行行政体制和部门法律关系的调整”。

  对此,草案说明亦有提及:“有的部门提出增加行政管理体制和职责方面的要求……对这些意见,现行环境保护法未涉及,并且国务院相关业务主管部门之间意见分歧较大,建议进一步研究和实践,通过适时修改有关法律或者建立和完善行政法规来解决,因此,本次修改未采纳这些意见。”

  不过环保法的专家和相关人员仍在积极发声,中国政法大学教授王灿发在微博上直斥了草案的四点不足;汪劲计划在2012年9月30日之前组织一次专家研讨会;王曦和张驰也会抓住机会再提交一次建议。王曦认为,对于未列入的公益诉讼,8月31日通过的民诉法修正案已有突破性的规定,环保法应该与之保持一致。

  他们并不知道自己的努力能够改观多少,但总抱有一丝责任感。正如汪劲的文中所言,“若修改不当,则会给未来构建环境法律体系或者法典化编撰带来更多麻烦。”

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